Stadsdorpen en wijkzorg, een goed koppel?

Stadsdorpen bestaan nog niet zo lang en zijn bij veel beleidsmakers relatief onbekend. Maar dat maakt ze nog niet onbemind. In de overgang naar de nieuwe wijkzorg zien veel beleidsmakers prachtige kansen liggen voor de ontwikkeling van – zoals ze dat noemen – de ‘dragende samenleving’ waarvan veel verwacht wordt: vrijwilligers, mantelzorgers, winkeliers, kerken, bewonersorganisaties enzovoort. Het begrip stadsdorpen worden soms zelfs verhaspeld tot ‘zorgdorpen’. Dat is jammer, want daarmee ontstaan verwachtingen die alleen maar zullen teleurstellen. Daarom hierbij een poging tot verheldering. Eerst iets over de stadsdorpen zelf en daarna hoe de burenhulp daarbinnen zich verhoudt tot andere vormen van informele hulp.

Stadsdorpen en nabuurschap

Voor stadsdorpen staat het nabuurschap centraal. Nabuurschap is een vorm van onderlinge betrokkenheid die begint bij elkaar te leren kennen als buurtgenoten. In een stad is het mogelijk dat buurtgenoten ‘onzichtbaar’ blijven voor elkaar. Daar is in de meeste gevallen niets mis mee, maar het betekent wel dat nabuurschap in een stad als Amsterdam een ander karakter heeft dan in het ‘noaberschop’ dat je bijvoorbeeld in sommige plekken in Twente vindt.

Het belangrijkste verschil is dat in een stedelijke omgeving burenhulp niet vanzelfsprekend is. Daarvoor moet je elkaar als buren ten minste een beetje kennen. Daarom organiseren stadsdorpen veel mogelijkheden om elkaar als buren te ontmoeten. Hetzij langs informele weg door borrels, koffietafels of gezamenlijke activiteiten (wandelgroepen, eettafels, theaterbezoek, etc.) of meer formeel met buurtbijeenkomsten over actuele thema’s. Daarnaast houden de meeste stadsdorpen een (vaak digitale) diensten- en activiteitenmarkt in stand, waar buurtbewoners diensten en activiteiten aanbieden of vragen en oproepen kunnen doen. Die richten zich vrijwel uitsluitend op buurtbewoners, hoe vaag ook de omschrijving van de buurt soms is.

Verhouding van stadsdorpsactiviteiten tot andere ontmoetingen en informele hulp

De exclusieve oriëntatie op de buurt is van groot belang. De diensten- en activiteitenmarkt van stadsdorpen heeft daarmee een ander karakter dan de bekende websites voor het uitruilen van apparatuur, diensten of activiteiten. Evenmin kun je burenhulp binnen een stadsdorp gelijk stellen aan hulp die vanuit een vrijwilligersorganisatie geboden wordt. De motivatie verschilt. Binnen de laatste wil de vrijwilliger iets betekenen voor anderen of de samenleving in brede zin (zie het SCP-onderzoek “Hulp Geboden“, pagina 64) . Soms komt daar ook een inhoudelijke motivatie bij: het moet aantrekkelijk zijn, je moet er iets van kunnen leren, enzovoort. Binnen stadsdorpen focust de betrokkenheid zich op de buurt en is in die zin vergelijkbaar met het ‘noaberschop’.

 

discussie binnen stadsdorp over de bijdrage aan de zorg voor buurtgenoten (foto: Peter Venema)

In het eerder genoemde SCP onderzoek worden associaties geciteerd die de term ‘vrijwilligerswerk’ oproept binnen vrijwilligersorganisaties. Het meest genoemd werden: voldoening, dankbaar, helpen, betekenen, onbetaald, zinvol, win-win, sociaal en verplichting. Ik heb het niet onderzocht, maar ik acht het onwaarschijnlijk dat buurtgenoten die laatste twee associaties zouden maken. Daarmee verschilt burenhulp binnen een stadsdorp van mantelzorg, waar morele verplichting een belangrijke rol speelt. Bij  ‘noaberschop’ speelt de sociale verplichting ook een rol, maar die weegt minder zwaar dan mantelzorg.

Hiermee hoop ik duidelijk te maken dat de bijdrage van de stadsdorpen aan de ‘dragende samenleving’ beperkt is. Dat geldt natuurlijk voor elk van de groepen die hierboven in de eerste alinea genoemd werden. De initiatiefnemers binnen de stadsdorpen staan voor een forse uitdaging. Vrijwel alle stadsdorpen worden geconfronteerd met de gevolgen van de veranderingen in de wijkzorg. Er worden stevige discussies gevoerd over de mogelijke bijdrage die zij kunnen leveren, maar tegelijk bestaat er enige achterdocht over de verwachtingen die sommige beleidsmakers daarbij hanteren. Met enige regelmaat komt de verzuchting “maar we moeten vermijden dat het stadsdorp het afvalputje van de wijkzorg wordt”.

Wat is er inmiddels veranderd in de wijkzorg? En wat zijn de volgende stappen?

1. De AWBZ,  de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten regelde tot 2015 dat elke burger met een hulpvraag recht had op een passend aanbod, dat door de overhead werd verstrekt. Met ingang van 1 januari 2015 is er niet langer sprake van een recht op hulp. Voordat de overheid hulp verstrekt, zal eerst worden nagegaan of de zorgvrager het probleem zelf of met behulp van anderen kan oplossen. Als dat niet het geval is, dan komt de overheid (of de zorgverzekeraar). Dit onderzoek naar de ‘samenredzaamheid’ van de zorgvrager heet in de praktijk het ‘keukentafelgesprek’.  Deze begrenzing van het aanbod van overheidswege is een complex proces dat van alle betrokkenen maximale inspanning vraagt. Het is van groot belang om de zorgvraag van een burger goed te duiden. Alleen dan kan dat leiden tot effectieve bijdragen uit zijn directe omgeving (door mantelzorgers of vrijwilligers), voorzieningen van de gemeente en/of persoonlijke verzorging en verpleging uit het basispakket van de zorgverzekering.
2. De voorzieningen van de gemeente bestaan onder andere uit ambulante begeleiding, dagbesteding, maatwerkvoorzieningen (zoals woningaanpassingen) en andere vormen van maatschappelijk werk. Daarnaast biedt de gemeente  wijkverpleegkundige zorg die niet op individuele burgers gericht is (dus bijvoorbeeld op preventie, voorlichting, enzovoort). Voor dat laatste moet de zorgverzekeraar er vooral op toezien dat er voldoende wijkverpleegkundigen zijn die ‘lijfgebonden’ zorgvragen van individuele burgers kunnen opvangen. Dit betekent dat:
   1. Als budgethoudende partijen zullen de gemeenten en de zorgverzekeraars ruimte moeten scheppen voor de professionele ruimte van wijkzorgteams,
   2. de professionals zullen de vraag van de burger goed moeten duiden en
   3. de laatstgenoemde zal voldoende sociaal vaardig moeten zijn om zich te verzekeren van voldoende bijdragen uit zijn omgeving.
3. Voor alle drie genoemde betrokkenen (burger, gemeente en zorgverzekeraar) is dat niet zo eenvoudig:
   1. Als budgethouders hebben de gemeente en de zorgverzekeraar de behoefte om ‘in control’ te zijn en zoeken vaak hun toevlucht in bureaucratische sturing. Monitorinstrumenten, budgetplafonds, beperkte bevoegdheden en andere veelbeproefde middelen worden dan ingezet. De komische YouTube weergave van de verschillende bevoegdheden binnen de wijkverpleging spreekt boekdelen. Gelukkig heeft de Gemeente Amsterdam me ingang van 2017 al een aantal van dit soort bureaucratische controlemechanismen geschrapt.
   2. Om de gedecentraliseerde bevoegdheden daadwerkelijk te kunnen uitoefenen zullen professionals (en hun moederorganisaties) moeten leren om in zelfsturende teams te werken, waarbij zij ook de beperkingen van hun eigen competenties en de kwaliteiten van collega’s moeten leren respecteren. Zij zullen zich bewust moeten zijn van de effectiviteit van hun handelen, opdat hun werkgever niet gedwongen zal zijn de controle over te nemen.
   3. De burger ziet de veranderingen vaak als bedreiging. Gevoed door alarmistische berichtgeving op radio en tv zoekt hij wanhopig naar professionals die hem comfort geven. Dat lukt soms, alhoewel dat comfort vaak van korte duur is omdat de randvoorwaarden dat niet toelaten. Daar komt bij dat wanneer je als burger genoodzaakt bent om hulp van derden in te roepen, je snel hulp wilt hebben, omdat het echt nodig is. Je moet dan niet eindeloos hoeven zoeken hoe je aan die hulp moet komen.
4. De stadsdorpen kunnen in dit veranderingsproces een belangrijke rol vervullen. Het is daarbij van belang dat ze het doel van de verandering in het oog houden: het scheppen van een omgeving waarin de drie betrokken partijen hun verantwoordelijkheid nemen voor –in het oog van de burger– effectieve zorg en ondersteuning tegen lagere kosten. De aandacht van de stadsdorpen zal daarbij in het kader van het nabuurschap vooral uitgaan naar de omgeving van de burger, maar het is aannemelijk dat de stadsdorpen hulpverleners zullen aanspreken op kwaliteit, effectiviteit van de zorg en ondersteuning voor die burger.
5. Omdat de bezuiniging bij de decentralisatie vaak als boosdoener wordt aangevoerd, is het leerzaam om naar de vergelijking van overheidsuitgaven als percentage van het BBP (bruto binnenlands product) voor langdurige zorg te kijken:

bron: OECD “Health at a Glance 2013”

Hieruit blijkt dat Nederland de hoogste overheidsuitgaven binnen de OECD voor langdurige zorg  heeft. Daar moet onmiddellijk toegevoegd worden dat de bezuinigingen bij de decentralisatie tot doel hebben de jaarlijkse groei van de uitgaven te stoppen. Zweden, dat als tweede in de vergelijking staat, ging ons daarin al voor. Een andere inrichting van wijkzorg en ondersteuning tegen lagere kosten lijkt daarom niet onredelijk. Conclusie: Het toenemende aantal ouderen, die bovendien langer thuis willen blijven wonen maakt bij een gelijkblijvend budget voor wijkzorg een fundamenteel andere werkwijze noodzakelijk, waarin ieder zijn bijdrage levert.

Nationaal streefbeeld voor de inrichting van de wijkzorg

Het streefbeeld voor de nieuw wijkzorg wordt gevormd door twee invalshoeken. In de eerste plaats zal de zorgvrager meer zelf moeten regelen, bijvoorbeeld met behulp van familie, vrienden of buren. In de tweede plaats zullen de zorgprofessionals meer handelingsruimte moeten krijgen. De ‘minutenzorg’ die de thuiszorgorganisaties tot 2015 geacht werden te verlenen heeft bijgedragen aan een enorme bureaucratische rompslomp die de productiviteit van de professionals – en het plezier in hun werk – behoorlijk dwars heeft gezeten. De regering is altijd terughoudend bij uitspraken over de inrichting van de wijkzorg, omdat de gemeenten – in samenspraak met de zorgverzekeraars – uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor de uitkomsten.

In antwoord op Kamervragen over de vernieuwing in de zorg heeft Staatssecretaris Van Rijn op 6 juni 2014 geantwoord dat het voor de hand ligt dat de aanbieders van zorg zoveel mogelijk gebruik maken van de positieve ervaring met zelfsturende teams en regelarme voorzieningen. In zijn schets van de bekostiging van de wijkverpleegkundige functie in zijn brief aan de Tweede Kamer van 19 mei 2014 refereert hij aan een nauwe samenwerking tussen de (multidisciplinaire) sociale wijkteams en de wijkverpleegkundige. Het Koersbesluit van B&W van Amsterdam van 1 juli 2013 gaat uit van een “wijkzorgteam [dat] bestaat uit professionals die zorg en ondersteuning  leveren aan huis of dicht bij huis: wijkverpleegkundigen, medewerkers van de huisartsenpraktijk, verzorgenden van de thuiszorg en medewerkers maatschappelijke dienstverlening.” Weliswaar wordt daar verder in het besluit opgemerkt dat “voor de doelgroepen verstandelijk gehandicapten en mensen met een psychiatrische aandoening het wijkzorgteam [wordt] aangevuld met woonbegeleiders” en dat zij “naargelang de doelgroep samenwerken in een netwerk in de wijk.” Het streefbeeld is een samenwerkend team dat hier en daar netwerkrelaties onderhoudt met specialistische hulpverleners.

Streefbeeld voor ontwikkeling wijkzorg in Amsterdam begin 2015

De inrichting van de wijkzorg in Amsterdam is was in 2015 nog niet uitgekristalliseerd.  Uit voorlichtingsbijeenkomsten, websites, gesprekken met bestuurders en mensen uit het veld wijzen op meer bewegingsvrijheid, maar ook op verwarring:

1. Bij de aanbesteding van diensten beperkte de gemeente zich voornamelijk tot de aanbieders die ook in voorgaande jaren een contract hadden. Nieuwe aanbieders komen pas aan bod als zij inhoudelijk iets kunnen toevoegen (dus andere innovatieve vormen van wijkzorg).
2. De gemeente  heeft geen keuze gemaakt voor één bepaalde schaal. Weliswaar blijft de indeling in 22 wijken met gemiddeld 40.000 inwoners bestaan, maar op dat niveau is slechts sprake van een virtueel wijknetwerk. Daarin kunnen zorgprofessionals werkzaam zijn die een werkgebied hebben dat veel breder is.  Op welke manier die professionals gaan samenwerken hangt af van de context. Er is geen standaard. De gemeente heeft in de afgelopen jaren tijdelijk kwartiermakers op wijkniveau aangesteld om langs informele weg proberen bestaande – meestal informele – samenwerkingsverbanden een gezicht te laten geven. In 2017 start de vorming van allianties van aanbieders per wijk, die de samenwerking iets strakker aan moet trekken.
3. Een onderzoek van Platform 31 over de vormgeving van (sociale) wijkteams in verschillende gemeenten geeft een overzicht van de verschillende dimensies, zoals:
   1. diepte (alleen maar signaleren of ook interveniëren),
   2. breedte (financiën, huisvesting, gezin en opvoeding, activiteiten dagelijks leven, sociaal netwerk, dagbesteding, maatschappelijke participatie, geestelijke gezondheid, lichamelijke gezondheid, verslaving en justitie), en
   3. bevoegdheden (verwijzing naar tweede lijn, personeelsmanagement, enzovoort).
4. Voorlopig heeft de gemeente Amsterdam gekozen voor het opsplitsen van de wijkzorg in teams met  een specialistische expertise, zoals de ouder en kind teams voor de volledige breedte van de jeugdzorg, de activeringsteams voor de begeleiding van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en de samenDOEN teams voor multiprobleemhuishoudens. Daarnaast zullen er generalistische teams gevormd worden voor de wijkzorg in de brede zin van het woord. Deze laatste teams hebben tot taak:

1. • informatie, vraagverheldering, advies en cliëntondersteuning te bieden.
   • het verzorgen van maatschappelijke dienstverlening, individuele begeleiding en woonbegeleiding.
   • het inzetten van het informele netwerk en de algemeen toegankelijke basisvoorzieningen; en het
   • doorverwijzen naar specialistische ondersteuning in de tweede lijn

De eerstgenoemde, specialistische teams hebben meer diepte; zij kunnen veel problemen  zelfstandig oplossen. De meer generalistische teams hebben minder armslag. Zij zullen meer gebruik moeten maken van maatwerk waarvoor de indicatie moet worden getoetst door een Indicatie Advies Bureau (IAB). Er is sprake van maatwerk als de noodzakelijke ondersteuning complex is en/of een substantieel tijdsbeslag per week vergt.

De laatste stap die de Gemeente heeft genomen is de vorming van wijkallianties. Dit zijn bundels van organisaties die tot taak hebben meer samenhang in de wijkzorg te brengen. Zij moeten lacunes in beeld brengen,  en een schakelfunctie tussen bewoners, wijk en stad vervullen. Dus meer coördinerend vermogen in de wijk brengen, waarbij dan ook verbinding wordt gezocht met bewonerscollectieven.  Dit is een veelbelovende stap. In jaarplan van de Wijkzorgalliantie voor Stadsdeel Centrum worden ook stappen aangekondigd die kunnen leiden tot de hierboven genoemde dialoog.

Op de volgende pagina “Kansen en Bedreigingen” gaan we in op het veranderingsproces. Dat leidt tot nogal wat hoofdbrekens en geeft helaas veel verwarring, maar we lijken de goede kant op te gaan.